Les faits
L’affaire concerne la société lituanienne Inter Rao Lietuva, active dans l’importation et la fourniture d’électricité en Lituanie. Les autorités lituaniennes ont gelé ses fonds et ressources économiques sur le fondement de l’article 2, paragraphe 1, de la décision 2014/145/PESC et de l’article 2, paragraphe 1, du règlement n° 269/2014, estimant que la société était détenue ou contrôlée par des personnes liées à la Fédération de Russie faisant l’objet de mesures restrictives de l’Union européenne.
La société a contesté cette mesure devant les juridictions lituaniennes. Le litige a conduit la Cour administrative suprême de Lituanie à saisir la Cour de justice de plusieurs questions préjudicielles concernant le droit à une bonne administration, l’étendue du contrôle juridictionnel ainsi que le niveau de preuve requis pour établir qu’une entité non inscrite sur les listes de sanctions est détenue ou contrôlée par une personne sanctionnée.
Le droit à une bonne administration et l’étendue du contrôle juridictionnel
Les deux premières questions permettent à la Cour de rappeler certains acquis de sa jurisprudence. Elle confirme notamment la possibilité, pour les autorités nationales, de mettre en œuvre le régime des sanctions européennes dans le respect des droits garantis par la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. À cet égard, elle réaffirme le caractère non absolu du droit d’être entendu, lequel peut être différé pour des motifs d’efficacité dans l’exécution des mesures de gel. Cette singularité disparaît toutefois en présence de mesures préexistantes et en l’absence de risque de contournement.
Autre rappel pertinent, les exigences dégagées en matière de contrôle juridictionnel des mesures restrictives adoptées par le Conseil s’appliquent mutatis mutandis aux mesures nationales mettant en œuvre ces sanctions. Le juge national doit ainsi vérifier la motivation de la décision, l’exactitude des faits invoqués, l’absence d’erreur manifeste, le respect des règles procédurales et l’absence de détournement de pouvoir dans le chef de l’autorité. En revanche, son office ne consiste pas à réexaminer l’existence d’une menace pour la sécurité nationale ni les considérations sous-tendant l’adoption des mesures restrictives de l’Union.
La notion de contrôle au sens de l’article 2, paragraphe 1 du règlement n° 269/2014
L’apport majeur de l’arrêt réside dans les précisions apportées quant à la démonstration du lien de propriété ou de contrôle justifiant le gel des avoirs d’une entité non inscrite sur les listes de sanctions.
Pour ce faire, la Cour rappelle qu’une mesure de gel doit reposer sur une base factuelle suffisamment solide. Cela implique de vérifier les faits allégués dans l’exposé des motifs qui sous-tend la mesure litigieuse. L’examen juridictionnel ne peut se limiter à une appréciation abstraite de la vraisemblance des motifs invoqués. Ceux-ci doivent être étayés par des éléments de preuve objectifs et suffisamment solides. Ces éléments doivent en outre être appréciés dans leur ensemble et à la lumière du contexte dans lequel ils s’inscrivent.
Particulièrement intéressante est la référence explicite faite par la Cour aux « Meilleures pratiques de l’Union en ce qui concerne la mise en œuvre effective de mesures restrictives » (ci-après les « Meilleures pratiques »). Bien qu’elles ne présentent aucune valeur contraignante et que les critères qu’elles énumèrent ne soient pas exhaustifs, la Cour estime cette grille de lecture comme pertinente pour apprécier l’existence d’un lien de propriété ou de contrôle au sens de l’article 2, paragraphe 1, du règlement n° 269/2014.
La Cour confirme d’ailleurs l’approche déjà retenue dans l’arrêt EM System (C‑84/24), selon laquelle une participation de 50 % ou plus détenue par une personne listée fait présumer que l’entité concernée lui appartient. Cette présomption justifie, en principe, le gel des fonds et ressources économiques de ladite entité.
Les Meilleures pratiques identifient plusieurs indices de contrôle, tels que la capacité d’utiliser les avoirs d’une société, d’en gérer les activités ou d’exercer une influence déterminante sur ses décisions. Lorsqu’un tel faisceau d’indices est réuni, l’entité concernée est présumée être contrôlée par la personne visée, sauf preuve contraire. La Cour précise que ces critères ne présentent qu’une valeur indicative. Dans une autre affaire, Trotsenko (T‑459/24), le Tribunal a considéré qu’une participation minoritaire de 31% peut permettre l’exercice d’une influence dominante en raison de l’importance de ses parts dans le capital d’une société, de la répartition de l’actionnariat et des modalités d’adoption des décisions.
En tout état de cause, le contrôle doit s’entendre comme toute capacité d’influencer concrètement et effectivement les choix d’une personne morale, y compris lorsqu’une telle influence s’exerce de manière indirecte ou informelle.
Dans le cas d’espèce, le gel des avoirs d’Inter Rao Lietuva reposait sur l’idée que cette société était indirectement contrôlée par le président de la Fédération de Russie. Le FNTT (autorité lituanienne chargée de la mise en œuvre et du contrôle des sanctions) faisait valoir qu’Inter Rao Lietuva était détenue à 51 % par la société finlandaise Rao Nordic, elle-même intégralement détenue par la société russe Inter Rao, dont les principaux actionnaires étaient des entreprises indirectement contrôlées par l’État russe.
La Cour considère toutefois qu’une telle chaîne actionnariale ne suffit pas à démontrer l’existence d’un contrôle au sens de l’article 2, paragraphe 1, du règlement n° 269/2014. Il appartient à la juridiction nationale de vérifier, sur la base d’éléments de preuve objectifs, précis et suffisamment solides, si le président de la Fédération de Russie est en mesure d’influencer concrètement et effectivement les choix d’Inter Rao Lietuva, y compris en l’absence de tout lien juridique, de propriété ou de participation directe dans son capital. À cet égard, la Cour rejette en toutes lettres l’idée selon laquelle le caractère « autocratique et oligarchique » du régime russe permettrait, à lui seul, d’établir l’existence d’un tel contrôle.
Comme l’a relevé M. l’avocat général, une telle circonstance peut être prise en compte comme élément de contexte mais ne saurait se substituer à la démonstration concrète d’une influence réelle et effective sur la société concernée.
En revanche, la Cour ne ferme pas la porte à la prise en compte d’indices contextuels. Elle relève ainsi que la présence d’entreprises publiques russes dans la chaîne de détention d’Inter Rao Lietuva, le rôle stratégique occupé par Inter Rao dans le secteur énergétique russe ou encore l’influence susceptible d’être exercée sur ces entreprises publiques peuvent constituer des éléments pertinents dans l’appréciation de l’existence d’un contrôle. Il n’en demeure pas moins qu’en cas de contestation, il appartient à l’autorité ayant imposé le gel d’établir le bien fondé des motifs retenus – l’existence du contrôle allégué – et non à la personne concernée d’en démontrer l’absence.
Enseignements
En pratique, l’arrêt invite les opérateurs économiques à ne pas s’arrêter à la seule structure actionnariale lorsqu’ils apprécient si une entité non listée est contrôlée (ou non) par une personne sanctionnée. L’analyse doit porter sur la réalité du contrôle exercé, en recherchant des éléments concrets tels que les droits de vote, les droits de veto, les pouvoirs de nomination ou de révocation des organes d’administration, de gestion ou de surveillance, la capacité de gérer des actifs, les accords entre actionnaires, ainsi que tout droit ou pouvoir lié à l’exercice d’une influence dominante.
Dans les structures de détention indirectes, chaque maillon de la chaîne doit être apprécié de manière séparée. La détention majoritaire d’une entité par une autre entité peut établir l’influence de cette dernière sur la première mais elle ne permet pas, sans éléments supplémentaires, d’imputer ipso facto ce contrôle à une personne sanctionnée située en amont de la chaîne. Il faut encore établir que cette personne est en mesure d’influencer en pratique les décisions de l’entité concernée, sans détour ou par l’intermédiaire des sociétés qui la contrôlent.
Dans le même sens, une entité susceptible d’être considérée comme détenue ou contrôlée a intérêt à constituer au préalable un dossier documentant son autonomie décisionnelle effective. Celui-ci peut comprendre ses statuts, pactes ou accords de gouvernance, procès-verbaux, modalités de nomination et de révocation des dirigeants, mandats bancaires, …
En bref, toutes les pièces attestant des pratiques opérationnelles réelles peuvent s’avérer pertinentes. Il importe que ces documents ne décrivent pas seulement une séparation formelle des personnalités juridique mais permettent de vérifier qui prend les décisions, qui peut les bloquer, qui donne les instructions et qui dispose des actifs.
Authors:
- Laurent Cloquet, Associate Partner at Monard Law
- William Ibberson, Junior Associate at Monard Law
