Op 29 juni 2026 heeft de minister van Infrastructuur en Waterstaat het Wetsvoorstel voorzieningen verzorgingsplaatsen ("Wetsvoorstel") naar de Tweede Kamer gestuurd. Het Wetsvoorstel introduceert een nieuw stelsel voor de verdeling van exploitatievergunningen van laadpunten en gemakswinkels op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen, met als doel zekerheid te bieden aan ondernemers, keuzevrijheid voor weggebruikers te waarborgen en de verkeersveiligheid te verbeteren.
Het voorgestelde stelsel rust op drie pijlers: (i) het Wetsvoorstel, (ii) een routekaart (een vrijwillig programma onder de Omgevingswet met langetermijndoelstellingen tot 2050) en (iii) inrichtingsplannen per verzorgingsplaats. In deze blog bespreekt Stibbe de belangrijkste wijzigingen van het Wetsvoorstel ten opzichte van het conceptwetsvoorstel, de routekaart en de inrichtingsplannen. Ook staat Stibbe stil bij de vraag of de knelpunten van het huidige systeem worden weggenomen, dan wel of mogelijk nieuwe knelpunten ontstaan.
Voor de problematiek van het huidige stelsel, het conceptwetsvoorstel en de inrichting van het bestaande wettelijke kader verwijst Stibbe naar een eerder blog.
Voortraject
Het Wetsvoorstel maakt onderdeel uit van het stelsel 'Verzorgingsplaats van de toekomst' en kent een uitgebreid voortraject. Eind 2021 is het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat ("Ministerie") gestart met een beleidstraject voor het herzien van het voorzieningenbeleid op verzorgingsplaatsen. Op 23 december 2022 zijn de hoofdlijnen van een nieuw beleid als Beleidsvisie naar de Tweede Kamer verzonden. In 2023 en 2024 is de beleidsvisie uitgewerkt en geconcretiseerd. Het conceptwetsvoorstel heeft van 6 maart tot en met 24 april 2025 ter internetconsultatie gelegen. Op 30 maart 2026 bracht de Afdeling advisering van de Raad van State ("AARvS") advies uit, waarna op 29 juni 2026 het definitieve Wetsvoorstel bij de Tweede Kamer is ingediend.
Hoofdlijnen van het Wetsvoorstel
Het Wetsvoorstel introduceert de mogelijkheid om exploitatievergunningen voor laadstations en gemakswinkels op verzorgingsplaatsen te veilen. Het aantal exploitatievergunningen voor gemakswinkels en laadstations wordt beperkt tot maximaal één per type voorziening per verzorgingsplaats. Concurrentie vindt daardoor op twee manieren plaats: allereerst via de veiling (concurrentie om de exploitatievergunning) en vervolgens tussen dienstenaanbieders op verschillende verzorgingsplaatsen. Er vindt geen concurrentie plaats op de verzorgingsplaats zelf, omdat meervoudig aanbod van eenzelfde type voorziening zoekgedrag meebrengt, wat om verkeersveiligheidsredenen onwenselijk zou zijn. Dit stelsel maakt daarmee een einde aan de huidige praktijk waarin meerdere aanbieders op ieder moment exploitatievergunningen voor aanvullende voorzieningen zoals laadpalen en gemakswinkels konden aanvragen op één verzorgingsplaats.
Met het Wetsvoorstel beoogt de Minister drie doelstellingen te realiseren: (i) zekerheid en lage toetredingsdrempels voor ondernemers, waarbij voor iedere voorziening (laden, tanken, gemakswinkel) een eigen exploitatievergunning via veiling wordt verleend, (ii) continuïteit en keuzevrijheid voor weggebruikers, onder meer geborgd door een gebiedscriterium dat voorkomt dat één partij binnen 25 kilometer in dezelfde rijrichting een monopolie creëert, en (iii) veiligere verzorgingsplaatsen door een betere inrichting op basis van inrichtingsplannen, met maximaal één aanbieder per voorziening per verzorgingsplaats om zoekverkeer te beperken.
De Minister benadrukt daarbij de urgentie van tijdige inwerkingtreding (medio 2027). Tussen 2028 en 2030 lopen op ruim 150 verzorgingsplaatsen de bestaande vergunningen voor laadstations af. Zonder nieuw stelsel moeten deze laadstations worden verwijderd, waardoor Nederland een groot deel van het snelweglaadnetwerk zou verliezen, juist op het moment dat het aantal elektrische voertuigen op de weg toeneemt.
Het Wetsvoorstel heeft uitdrukkelijk geen betrekking op de veiling van de rechten voor motorbrandstofverkooppunten. Daarvoor geldt de Wet tot veiling van bepaalde verkooppunten van motorbrandstoffen ("de Benzinewet"), die onverkort blijft gelden.
Wijzigingen Wetsvoorstel ten opzichte van conceptwetsvoorstel
Een belangrijk verschil tussen het Wetsvoorstel en de Beleidsvisie is het schrappen van een biedbeperking van laadpunten. De biedbeperking verhindert dat een partij zowel een kavel snelladen als een kavel motorbrandstofverkooppunt kon exploiteren. Dit werd in de Beleidsvisie nodig geacht om te voorkomen dat beide kavels in handen komen van dezelfde partij. Volgens de Minister moet een ondernemer zelf kunnen bepalen op welke kavels hij biedt.
Vergeleken met het conceptwetsvoorstel is het Wetsvoorstel op een aantal punten inhoudelijk gewijzigd naar aanleiding van het advies van de AARvS. Zo is het gebiedscriterium in artikel 3.2 aangescherpt en uitgesplitst: het Wetsvoorstel bevat nu afzonderlijke leden voor laadstations (lid 1) en gemakswinkels (lid 2), elk met het verbod dat twee opeenvolgende gelijksoortige voorzieningen binnen 25 kilometer in dezelfde rijrichting door dezelfde exploitant of groep worden geëxploiteerd. Daarnaast is de maximale vergunningsduur niet langer ter bepaling bij ministeriële regeling, maar wettelijk vastgelegd op 15 jaar.
Verder is de transitievoorziening uit het conceptwetsvoorstel geschrapt. Deze voorzag in de mogelijkheid om zonder voorafgaand inrichtingsplan een gecombineerde vergunning te verlenen voor zowel fossiele motorbrandstoffen als laadpunten, voor locaties waarvoor in de periode 2028-2030 een huurovereenkomst voor een motorbrandstofverkooppunt afloopt. Volgens de AARvS zou de transitievoorziening een afwijking vormen van het uitgangspunt van een gelijk speelveld en vragen oproepen in het licht van de Dienstenrichtlijn.
Op grond van artikel 9.4 van het Wetsvoorstel kent het gebiedscriterium (de 25 kilometer regel) een uitgestelde inwerkingtreding. Vanaf 2031 geldt het gebiedscriterium onverkort voor laadpunten en gemakswinkels. Dat houdt in dat op dat moment ook nog lopende 'oude' omgevingsvergunningen onder het gebiedscriterium gaan vallen.
Hoe is het overgangsrecht in het Wetsvoorstel geregeld?
Artikel 9 van het Wetsvoorstel bevat overgangsrecht. Het nieuwe stelsel wordt gefaseerd ingevoerd om de uitvoerbaarheid te waarborgen.
Het overgangsrecht regelt ten eerste dat in de periode tussen 2028 en 2031 vrijvallende rechten voor bestaande locaties voor basisvoorzieningen (laden en gemakswinkels) zonder inrichtingsplan kunnen worden geveild. Ten tweede regelt het overgangsrecht de positie van bestaande wegrestaurants: wanneer een gemakswinkellocatie voor het eerst wordt geveild en zich op dezelfde verzorgingsplaats een wegrestaurant met erfpacht bevindt, krijgt dit wegrestaurant voorrang om een exploitatievergunning aan te vragen, mits het erfpachtrecht wordt omgezet naar een huurovereenkomst conform het Wetsvoorstel. Ten derde introduceert het overgangsrecht een biedbeperking bij gemakswinkels: houders van een bestaande vergunning voor een gemakswinkel mogen niet deelnemen aan de veiling voor een andere gemakswinkel op dezelfde verzorgingsplaats, zolang hun huidige vergunning nog geldig is.
Deze biedbeperking is geïntroduceerd om strategisch bieden te voorkomen. De maatregel geldt alleen als (1) er op een verzorgingsplaats ruimte is voor een nieuwe gemakswinkellocatie en (2) er op de betreffende verzorgingsplaats nog een lopende vergunning voor een gemakswinkel bestaat onder het voorgaande beleid.
Tot slot bepaalt het overgangsrecht dat bestaande omgevingsvergunningen voor laadstations en gemakswinkels, verleend vóór inwerkingtreding van de wet, worden gelijkgesteld met exploitatievergunningen onder het nieuwe stelsel.
De routekaart
De routekaart wordt in de toelichting als een centraal instrument beschreven, waarmee de Minister regie voert over de verdeling van voorzieningen over het landelijke netwerk van verzorgingsplaatsen. De routekaart bepaalt per verzorgingsplaats welke vergunning wordt verleend, op welk moment en met welke looptijd. Op basis van de routekaart wordt vervolgens per verzorgingsplaats een inrichtingsplan opgesteld. De focus van de routekaart ligt tussen 2028 en 2030 op het behoud van het bestaande netwerk.
Voorbereiding en participatie
Het Ministerie is gestart met de vormgeving van de routekaart en verwacht deze in 2026–2027 af te ronden. De routekaart zal periodiek worden geactualiseerd. In de tweede helft van 2026 zal de routekaart zes weken ter inzage liggen.
Juridische kwalificatie: programma onder de Omgevingswet
De routekaart kwalificeert als een vrijwillig programma onder de Omgevingswet. Welke voorbereidingsprocedure precies van toepassing is, is nog onduidelijk; voorstelbaar is dat afdeling 3.4 Awb wordt gebruikt. Uit artikel 16.40 Omgevingswet blijkt dat afdeling 3.4 Awb in elk geval van toepassing is wanneer voor het vrijwillige programma een milieueffectrapport moet worden gemaakt. Besluiten tot vaststelling van een programma zijn in de regel geen besluiten in de zin van artikel 1:3 Awb en daarom niet vatbaar voor bezwaar of beroep, tenzij het programma een beschrijving bevat van een activiteit waardoor die activiteit is toegestaan.
Inrichtingsplannen
In de inrichtingsplannen wijst de Minister actief de locaties aan waarop voorzieningen kunnen worden gerealiseerd en geëxploiteerd. De functie van de omgevingsvergunning voor beperkingengebiedactiviteiten wordt meegenomen in het inrichtingsplan. De inrichtingsplannen worden voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure conform afdeling 3.4 Awb. Tegen een inrichtingsplan staat uitsluitend beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Het Ministerie heeft Arcadis N.V. opdracht gegeven om voor zes representatieve verzorgingsplaatsen concrete herinrichtingsvoorstellen uit te werken. Uit het ontwerpproces is een gestandaardiseerde "basislayout" gedestilleerd. Belangrijke knelpunten zijn ruimtegebrek voor vrachtwagenparkeerplekken, tekort aan acceleratie- en deceleratielengtes, en de onmogelijkheid om waterstofvulpunten binnen de beschikbare ruimte in te passen. Het onderzoek pleit voor een corridoraanpak.
Terugverdientijd
Bij een stelsel van schaarse vergunningen volgt uit de Dienstenrichtlijn dat de vergunningduur de vrije mededinging niet meer mag beperken dan nodig is met het oog op de afschrijving van investeringen. Voor laadkavels in het basisscenario bedraagt de terugverdientijd 11 jaar bij een exploitatiestart in 2028 (bandbreedte 10–13 jaar). Voor gemakswinkels bedraagt de terugverdientijd in het basisscenario slechts één jaar. In het Wetsvoorstel wordt een bandbreedte gehanteerd van 13 tot 15 jaar voor laadvergunningen en 2 tot 15 jaar voor shopvergunningen, met een wettelijk maximum van 15 jaar.
Vervolg
De vaste Kamercommissie voor Infrastructuur en Waterstaat zal het Wetsvoorstel naar verwachting vanaf 9 september 2026 behandelen. Het is de vraag of de schrapping van de transitievoorziening stand zal houden. Stibbe volgt de parlementaire behandeling met belangstelling.
Authors:
- Jan Reinier van Angeren, Stibbe
- Klaas Westdijk, Stibbe
- Eva Konijn, Stibbe
