De sector van het landgebruik, veranderingen in landgebruik en bosbouw (de zgn. 'LULUCF-sector') beschikt over het potentieel om lange-termijn klimaatvoordelen op te leveren en op die manier bij te dragen tot het behalen van de Vlaamse en Europese klimaatdoelstellingen. Uit een recent arrest van de Raad van State van 4 juli 2023 blijkt dat dit in toenemende mate een aandachtspunt wordt voor plannen en projecten die een aanzienlijke ontbossing behelzen.
Waarover ging het?
De gemeente Bocholt stelde, nadat het Vlaamse Gewest haar daartoe de planningsbevoegdheid had gedelegerd, op 7 september 2021 het gemeentelijk ruimtelijk uitvoeringsplan 'Zandcluster Kaulille' definitief vast. Dit plan voorzag in de herbestemming van drie zones van een boscomplex in het noorden van Kaulille (een deelgemeente van Bocholt) tot ontginningsgebieden. Het planinitiatief impliceerde een ontbossing van niet minder dan 120 hectare.
De vzw Bos+ Vlaanderen diende in het kader van de planprocedure een bezwaarschrift in, waarin zij in essentie stelde dat de klimaatimpact van de beoogde ontbossing zeer groot is en haaks staat op de Europese en Vlaamse klimaatdoelstellingen, minstens een zeer zware hypotheek legt op het bereiken ervan. Het gaat in het bijzonder om de Europese Verordening nr. 2018/841 van 30 mei 2018 inzake de opname van broeikasgasemissies en -verwijderingen door landgebruik, verandering in landgebruik en bosbouw in het klimaat- en energiekader 2030, en tot wijziging van Verordening (EU) nr. 525/2013 en Besluit nr. 529/2013/EU (hierna: de “LULUCF-verordening”). Het centrale uitgangspunt van de LULUCF-verordening, die in feite boekhoudregels voor emissies en verwijderingen in de LULUCF-sector voorziet, is dat elke lidstaat verplicht is om ervoor te zorgen dat de LULUCF-sector in zijn geheel geen netto-emissies veroorzaakt (ook wel de ‘no-debit rule' genoemd). De boekhouding moet dus in evenwicht zijn. Vlaanderen neemt zich in het Vlaams Energie- en Klimaatplan 2021-2030 ook voor om aan de ‘no-debit rule’ te voldoen voor de periode van 2021-2025.
Ook het Agentschap voor Natuur en Bos (hierna: “ANB”) adviseerde in het kader van de planprocedure ongunstig. Het ANB wees erop dat om de achteruitgang van biodiversiteit te stoppen en om in te spelen op de maatschappelijke vraag naar ‘nabij en beleefbaar groen’, het huidige regeerakkoord de focus van het natuurbeleid verbreedt. Natuur moet volgens het ANB ook worden ingezet als "een doeltreffende en kostenefficiënte oplossing voor de uitdagingen op vlak van o.a. klimaat". In het licht van dat streven, oordeelde het ANB dat het verdwijnen van grote oppervlaktes natuur voor de ontginning van zand ecologisch niet wenselijk is. Voor de goede orde merken wij op dat het ANB die beoordeling kaderde binnen de bespreking van de algemene natuurtoets (de passende beoordeling werd gunstig beoordeeld).
De gemeente Bocholt stelde niettemin het RUP definitief vast en wees erop dat (i) de ‘no debit-rule’ op Vlaams niveau te bekijken is en niet op het niveau van een individueel RUP, en (ii) er hoe dan ook op grond van het Bosdecreet een compensatie zou plaatsvinden voor de ontbossing.
Wat zegt de Raad van State?
Die weerlegging van het bezwaarschrift van vzw Bos+ Vlaanderen en van het ongunstig advies van het ANB vond evenwel geen genade in de ogen van de Raad van State. De Raad oordeelt daarbij dat het feit dat de klimaatdoelstellingen, waaronder bv. de ‘no-debit rule’, op Vlaams niveau gelden en niet op het niveau van een individueel RUP, geen pertinente weerlegging is van het bezwaarschrift van de vzw Bos+ Vlaanderen. De Raad ontkent op zich niet dat die klimaatdoelstellingen gelden voor het ganse Vlaamse Gewest eerder dan op het niveau van elk individueel RUP, maar meent dat het ANB het planinitiatief en de daarvoor vereiste ontbossing heeft beoordeeld in het licht van het Vlaamse klimaatbeleid en daarbij tot de vaststelling kwam dat het boscomplex behouden moet blijven om in te zetten als een doeltreffende en kostenefficiënte oplossing voor de uitdagingen op het vlak van het klimaat. Het feit dat de doelstelling in kwestie dus louter op het niveau van het Vlaamse Gewest geldt, betekent dus niet dat er op planniveau geen rekening moet worden gehouden met de mate waarin een bepaald initiatief een al te zware hypotheek legt op het behalen van die doelstellingen. De Raad besluit dan ook dat niet afdoende werd gemotiveerd waarom het advies van het ANB van 22 januari 2021 en het ingediende bezwaarschrift niet werden gevolgd.
Volledigheidshalve geven wij mee dat de Raad van State het RUP niet alleen vernietigde op die grond, maar ook nog op de volgende twee gronden:
- het RUP impliceerde ook dat 45,5 hectare leefgebied van de zwarte specht zou verdwijnen, wat volgens de Raad moeilijk te rijmen valt met de instandhoudingsdoelstellingen die voor deze beschermde soort "een stijging van oppervlakte of populatiegrootte of een verbetering van de kwaliteit" inhouden. De uitgevoerde passende beoordeling had wat dat betreft niet elke redelijke twijfel over de gevolgen van het RUP op de betrokken speciale beschermingszone weggenomen; en
- er werd bij het locatiealternatievenonderzoek niet het gepaste gewicht gegeven aan milieucriteria, zoals de ligging in een speciale beschermingszone.
Wat zijn de gevolgen voor de praktijk?
De Raad van State oordeelt in het besproken arrest niet dat het RUP, en de in dat kader beoogde ontbossing van 120 hectare, per se strijdig zijn met het Vlaamse en het Europese klimaatbeleid, maar wel dat de verenigbaarheid van die ontbossing met dat beleid beter had moeten worden gemotiveerd in het licht van het ingediende bezwaarschrift van de vzw Bos+ Vlaanderen en het advies van het ANB. Het zou evenwel kort door te bocht zijn om het arrest op dat punt louter te lezen als een vernietiging omwille van een motiveringsgebrek.
De Raad van State erkent dat de klimaatdoelstellingen gerespecteerd moeten worden op het Vlaamse niveau. Echter, de Raad houdt op dit punt in het bijzonder rekening met het advies van het ANB waarin de ontbossing reeds getoetst werd aan het Vlaamse beleid en besloten werd dat het boscomplex behouden moest blijven om in te zetten "als een doeltreffende en kostenefficiënte oplossing voor de uitdagingen op het vlak van het klimaat". De vraag rijst hoeveel marge er voor de gemeente Bocholt in het licht van die beoordeling was om überhaupt af te wijken van het advies van het ANB en het ingediende bezwaarschrift te weerleggen.
Van belang is ook dat het feit dat de ontbossing overeenkomstig het Bosdecreet zou worden gecompenseerd, de Raad niet op andere gedachten kon brengen. De vzw Bos+ Vlaanderen had er in haar bezwaarschrift op gewezen dat het LULUCF-beleid impliceert dat vermeden ontbossing efficiënter is dan het compenseren van ontbossing door nieuwe bebossing, omdat de bijkomende opslag door nieuwe bebossing veel trager verloopt dan de emissies veroorzaakt door ontbossing. De redenering gaat wellicht ook op voor projecten, daar voor projecten met ontbossing een gelijkaardige compensatieplicht geldt. Bij plan- en projectinitiatieven die voorzien in een aanzienlijke ontbossing doet men er dus goed aan om niet louter af te gaan op de boscompensatieplicht die geldt op grond van het Bosdecreet, maar ook aandacht te besteden aan de Vlaamse en Europese klimaatdoelstellingen. Voorkomen is beter dan genezen, lijkt daarbij steeds meer het motto te zijn.
Wij houden u op de hoogte van verdere ontwikkelingen op het vlak van de doorwerking van het klimaatbeleid voor de rechter.
Auteurs: Guan Schaiko, Partner en Maarten Christiaens, Associate
